自京津冀协同发展战略上升为国家战略以来,京津冀协同发展在多个重点领域取得重大进展。从战略层面看,京津冀协同发展的顶层设计和战略规划不断清晰明确,战略布局基本完成。从具体层面看,五年来京津冀三地协同效应不断增强,交通一体化不断推进,生态环保合作不断深化,区域环境质量得到明显改善,产业升级转移持续加强。根据国家统计局发布的数据,2018年京津冀区域发展指数为160.13,比2014年的130.33提高了29.8,可见京津冀协同发展战略成效显著。

然而,京津冀协同发展在取得显著成效的同时,仍然面临诸多问题,尤其是发展不均衡不充分问题仍然突出,区域协调发展仍显不足,各城市要素集聚能力存在明显差距。这与城市产业、人口与空间发展失衡具有密切关系。产业、人口、空间等子系统是城市群中的有机构成要素,是影响城市群发展质量的重要因素。党的十九届五中全会指出,“十四五”时期要构建国土空间开发保护新格局,推动区域协调发展,推进以人为核心的新型城镇化。发展新型城镇化离不开城市产业、人口与空间的协调发展。因此,京津冀协同发展要再上台阶需要明确城市产业、人口与空间的发展水平及其协调关系,并从系统思维推进产业、人口与空间协调发展。

京津冀城市群综合发展水平在京津冀协同发展上升为国家战略后显著提升

通过构建产业、人口与空间的指标体系,可以计算出城市群的综合发展水平(如图1所示)以及产业、人口与空间三者的发展水平(如图2所示)。如图1所示,京津冀城市群综合发展水平呈现出在波动中上升的趋势,尤其在京津冀协同发展上升为国家战略之后有显著提高,由此可以看出京津冀协同发展战略有力推动了京津冀城市群综合发展水平的提升。

结合城市产业、人口与空间的具体发展,可以将其演进过程大致分为以人口为主导、以产业为主导以及产业、人口与空间系统协同发展三个阶段。第一阶段为2000-2007年间,人口发展为主动力,产业发展为次动力。但人口发展水平呈现出下降趋势,产业系统呈现增长趋势,空间系统从2002年开始稳步提高。第二阶段为2008-2013年间,产业发展超越人口发展,成为主动力,空间发展动力增强。这一阶段,产业发展水平稳步提升,人口发展受全球性金融危机影响在波动中有所降低,城市基础设施建设带动关联产业的发展使空间系统发展水平不断提升,与产业和人口系统间差距不断缩小。第三阶段为2014-2018年间,人口、产业和空间稳步发展。战略性新兴产业的发展、北京市服务业贸易不断扩大开放的创新举措、天津大力发展高端制造业以及河北大幅缩减煤炭和重化工业规模使得产业发展水平增幅高于人口和空间,继续成为拉动京津冀综合发展水平的主动力。

人口与空间系统协调发展滞后仍旧是制约城市群协调发展的主要矛盾

京津冀城市群综合发展水平在2001-2002年和2007-2008年两次剧烈下滑,主要是受到中国加入WTO和国际金融危机冲击的影响。因此,城市综合发展水平的波动变化,不仅受发展基础、政策体制影响,也受到宏观经济周期和外部环境的影响。第一阶段随着中国正式加入WTO,京津冀成为国际资本涌入中国市场的重要集聚地,巨额资本催生了大批工业制造业企业,推动了实体经济的大发展,同时创造大量工作岗位,居民收入水平显著提升,人口综合发展水平不断提高。

第二阶段,美国次贷危机引发的全球金融危机使得国际资本投资长期在低水平徘徊,我国能够利用的外资资金不断减少,在此背景下,政府加大宏观经济调控力度,并加大投资力度,推动了城市二、三产业的发展,同时也推动了城市空间的开发利用,城市水电和道路交通基础建设得以快速发展,使得产业与空间协调度大幅提升。但人口发展水平的下降依旧是限制京津冀城市群协调发展的主要原因,而产业和空间发展也未能拉动人口发展。

第三阶段,随着京津冀协同发展战略正式成为国家战略,京津冀三地政府之间合作机制得到加强和优化,产业结构不断优化升级,公共服务均等化的行政区划限制得以缓解,人口发展水平不断提升,政府的统筹协调使得城市空间的规划趋于合理,城市土地得到合理开发利用,京津冀城市群产业、人口、空间两两间协调度不断增大,但人口与空间系统间发展滞后仍旧是制约城市系统协调发展的主要矛盾。

运用系统思维推进京津冀城市群产业、人口与空间协调发展

基于此,京津冀协同发展要上新台阶,需要从系统角度和系统思维进行改革,深入推进京津冀城市群产业、人口与空间协调发展。

首先,进一步加强京津冀协同发展的顶层设计。

京津冀协同发展最重要的功能是促进系统的经济、社会、人口、生态环境等各功能子系统之间的相互作用,实现各功能子系统的有机整合,涌现出京津冀系统的整体性,从而提高该城市群的总体竞争力。因此,京津冀协同发展要注重统筹考虑各区域及各部门、各层次、各领域的相关性,增强体制机制的耦合性和互补性,加强综合集成创新,协调推动京津冀地区经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面的一体化发展,最大限度凝聚发展力量,实现京津冀各要素和环节之间的整体协同和优化。

其次,加快形成京津冀城市群具有梯度的产业链条和有效的产业衔接机制,提高高端要素资源集聚能力。

发挥“有为政府”和“有效市场”的合力,完善协调合作机制和市场一体化机制,形成京津冀城市群具有梯度的产业链条和有效的产业衔接机制,推动河北产业转型升级。北京可以自贸区发展为契机,聚焦高精尖产业,大力发展数字产业化和高端服务业。天津要着力构建以智能科技产业为引领,以生物医药、新能源、新材料三个战略性新兴产业为重点的现代工业产业体系。而河北要进一步发挥钢铁、高端装备制造、石化以及食品等产业的优势,推进承接产业的稳固发展,与北京和天津形成优势互补、错位发展,形成京津冀三地互嵌耦合的产业生态链,从而提高城市高端要素资源的集聚力,提升区域产业与人口以及空间的协调性。

第三,完善合作机制,增加公共产品和服务供给,促进基本公共服务共建共享。

京津冀三地要构建常态化、多层次的区域利益平衡和对话谈判机制,不断完善合作机制,并以雄安新区和城市副中心的建设为契机,加快提升雄安新区和城市副中心的公共服务水平,充分发挥北京疏解非首都功能中的市场效应,不断推动北京和天津的优质教育、医疗资源向河北延伸,强化就业、医疗、养老和社保跨区域政策衔接,提升区域公共服务水平,促进基本公共服务共建共享,从而提高河北各地市对人才的吸引能力,促使人才和产业主动迁移,使人口发展得到产业和空间发展的有效支持,促进人口与空间的协调发展。

第四,持续推进城市间交通网络互联互通,构建全面、规范和高效的区域一体化市场运行机制。

继续加强京津冀城市间交通网络互联互通,增强交通联系,避免城市重复建设,降低空间资源在城市间流动成本,加强城市间经济联系程度。降低交通设施建设以及社会公共服务产品领域融资门槛,降低人口流动空间壁垒和流动成本,提升劳动资源空间流动性。同时,构建全面、规范和高效的区域一体化市场运行机制。从规则制度共建、市场信息互通、流通设施互联以及市场监管共治等方面,推进市场一体化协同发展机制,加速区域要素市场一体化的建设,从而推进人口与产业要素的自由流动,促进产业、人口与空间的协调发展。

本文为国家社会科学基金一般项目( 18BRK001) 、北京市属高校高水平教师队伍建设支持计划青年拔尖人才培育计划项目( CIT&TCD201704068) 的阶段性成果。(文:北京联合大学商务学院刘洁 姜丰)

​